Droits humains et extrême pauvreté / Human rights and extreme poverty

Dominique Schaffhauser, juriste, allié d’ATD Quart Monde, analyse ici les avancées en termes de jurisprudence de l’arrêt Winterstein de la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

26 familles (42 adultes et 53 enfants), pour la plupart issues de la communauté des gens du voyage, habitaient, depuis plusieurs années, en caravanes, à Herblay, dans le Val d’Oise, au « bois du Trou-Poulet ».

En 2005, le tribunal de grande instance de Pontoise puis la cour d’appel de Versailles, ordonnèrent leur expulsion avec départ immédiat sous peine de devoir payer 70 € par jour de retard, au seul motif de l’illégalité de l’occupation, le stationnement des caravanes étant interdit dans le bois classé en zone naturelle.

Saisie par 25 des personnes expulsées, la Cour européenne des droits de l’homme, le 13 octobre 2013, a estimé que la France avait violé l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sur le droit de vivre en famille, aucun examen de la proportionnalité de la mesure d’expulsion n’ayant eu lieu et les besoins des occupants qui avaient demandé leur relogement sur un terrain familial, terrain adapté au stationnement des caravanes, n’ayant pas été pris en compte de manière suffisante.

Le 28 avril 2016, la Cour européenne des droits de l’homme a statué sur le préjudice découlant de la violation constatée, rappelant, par ailleurs, qu’en vertu de l’article 46 de la Convention, l’Etat a l’obligation non seulement de verser les sommes allouées mais aussi de prendre des mesures individuelles et/ou, le cas échéant, générales dans son ordre juridique interne, afin de mettre un terme à la violation constatée et d’en effacer les conséquences.

Au titre du préjudice matériel, elle a accordé des indemnités allant de 600 € à 3 000 € pour la destruction des biens abandonnés sur place à la suite du départ précité imposé par la décision d’expulsion immédiate.

Pour la Cour, si les tribunaux français avaient procédé à l’examen de la proportionnalité de l’expulsion imposé par l’article 8 de la Convention, il est probable que l’expulsion aurait été soit refusée soit assortie de délais et de garanties permettant un départ dans de meilleures conditions, en raison de l’histoire particulière du Trou-Poulet. Le préjudice subi par la destruction des biens est donc, pour elle, une conséquence de la violation de la Convention (§ 25 de l’arrêt.

Elle précise les circonstances qui, pour elle, rendaient vraisemblable une mise en balance en faveur des occupants : l’ancienneté de l’occupation, la longue tolérance de la Commune, l’intérêt supérieur des nombreux enfants scolarisés et l’absence de mesures de relogement (§ 24 de l’arrêt).

Elle laisse, ainsi entendre, que, dans telles circonstances, une expulsion  immédiate aurait été disproportionnée, eu exigences de l’article 8 de la Convention.

Le préjudice découlant du départ précipité découle, donc, pour elle, de la violation constatée de l’article 8 pour défaut d’examen de la proportionnalité

Au titre du préjudice moral, une distinction est faite entre les requérants qui se sont maintenus au Trou-Poulet, ceux qui ont été relogés dans des logements sociaux et ceux qui n’ont pas d’hébergement fixe.

Le premier groupe obtient une indemnité de 7 500 €, le second une indemnité de 15 000 € et le troisième une indemnité de 20 000 €. Ces montants sont analogues à ceux accordés habituellement au titre du préjudice moral par la Cour.

Ainsi, récemment, elle a accordé au titre du préjudice moral 15 000 € à une jeune femme dont les sept enfants avaient été placés en vue de l’adoption avec interdiction de toute visite et sans qu’elle pu participer de manière effective aux décisions (CEDH, 16 février 2016, 72850/14, Soares de Melo c. Portugal).

Comme pour rappeler à la France à ses obligations, la Cour prend soin d’indiquer les mesures, individuelles ou générales, propres à prévenir la poursuite ou le renouvellement de la violation de la Convention constatée.

Elle se félicite, tout d’abord, de l’évolution de la jurisprudence française en matière d’expulsion des lieux occupés sans titre qui jusqu’à l’arrêt du 17 octobre 2013 considérait toujours l’occupation sans titre comme « un trouble manifestement » illicite justifiant, dans tous les cas, l’expulsion.

Depuis, plusieurs décisions de justice, en 2014 et 2015, ont mis en balance le droit de propriété des demandeurs avec le droit au respect de la vie privée et familiale et y ont regardé à deux fois avant d’expulser.

Les occupants sans titre ne sont plus nécessairement considérés comme sans droit et les juges, dans certaines circonstances, ont refusé l’expulsion ou leur ont accordé des délais (cf note jointe et la jurisprudence jointe).

La Cour semble, toutefois, ne pas être persuadée de la volonté de la France de prendre les mesures individuelles nécessaires puisqu’elle mentionne, ce qu’elle ne fait pas toujours, les décisions adéquates pour « aider la France » à remplir ses obligations découlant de la Convention (§ 16 de l’arrêt).

Elle indique que « l’exécution de l’arrêt au principal implique que tous les requérants qui n’ont pas encore été relogés puissent, compte tenu de leur vulnérabilité et de leurs besoins spécifiques, être accompagnés en vue de leur accès à un hébergement, sur un terrain familial ou en logement social selon leurs souhaits, et bénéficient, dans cette attente d’un hébergement durable sans risque d’expulsion » (§ 19 de l’arrêt).

En préconisant un accompagnement des familles en vue de leur accès à un logement, « compte tenu de leur vulnérabilité.. », la Cour rappelle que l’article 8 de la Convention impose aux Etats de prendre des initiatives pour aider à son effectivité en faveur des personnes appartenant à un groupe socialement défavorisé.

L’arrêt au principal du 17 octobre 2013 indiquait ainsi (§ 160) que «  l’appartenance des requérants à un groupe socialement défavorisé et leurs besoins particuliers à ce titre doivent être pris en compte dans l’examen de la proportionnalité ». En conséquence dit l’arrêt (§148) : «  la vulnérabilité des Roms et gens du voyage, du fait qu’ils constituent une minorité implique d’accorder une attention spéciale à leurs besoins et mode de vie propre » et «  l’article 8 impose aux Etats contractants l’obligation positive de permettre aux roms et gens du voyage de suivre leur mode de vie propre ». La France a donc été condamnée pour ne pas avoir porté une attention suffisante aux besoins des familles qui avaient demandé un relogement sur des terrains familiaux (§166).

Actuellement, les familles qui n’avaient pas été relogées avant le prononcé de l’arrêt du 17 octobre 2013 sont dans l’errance ou hébergées dans des conditions précaires, sans intervention des pouvoirs publics. L’arrêt du 28 avril 2016 pourrait bien faciliter la régularisation de leur situation et l’accès, enfin, à un terrain familial à celles qui le souhaitent.

Droits des occupants de terrain :

Evolution récente de la jurisprudence

Sous l’impulsion de la CEDH dont les arrêts ont force obligatoire en France¹, la jurisprudence y regarde, de plus en plus, à deux fois avant de prononcer l’expulsion des bidonvilles occupés sans titre, comme le montre l’examen des huit décisions rendues en 2015 qui ont été collectées par le GISTI².

La France a été condamnée, le 17 octobre 2013, par la CEDH parce que les tribunaux avaient ordonné l’expulsion d’un terrain sans vérifier la proportionnalité de cette mesure alors que s’agissant d’une ingérence dans le droit reconnu par l’article 8 de la Convention, une telle vérification doit être opérée³.

Au moins pour les décisions rassemblées, le message a été entendu et la mise en balance qu’elles ont opérée va être étudiée, en son principe (1) et en ses modalités (2).

1. Le principe de la mise en balance

L’apport principal de ces décisions est de faire rentrer dans le droit commun du procès les demandes d’expulsion des terrains occupés sans titre. La mise en balance exigée par la CEDH n’est au fond qu’une déclinaison du principe du contradictoire, du droit à ce que ses arguments soient entendus.

Jusqu’à présent, la mise en balance avait été éludée par la jurisprudence dominante : l’atteinte au droit de propriété suffisait à constituer le trouble manifestement illicite que le juge des référés, sur le fondement de l’article 809 du code de procédure civile, doit faire cesser.

La situation sociale des occupants était laissée à l’appréciation exclusive de l’autorité administrative qui dispose d’une marge de manœuvre pour accorder le concours de la force publique. Désormais, le juge doit en tenir compte avant de prononcer l’expulsion.

La jurisprudence de la CEDH a, en effet, l’autorité de la chose interprétée⁴ et plus aucune décision d’expulsion ne pourrait être prononcée sans l’examen de proportionnalité découlant, selon la CEDH, de l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Les décisions rendues en 2015 qui y procèdent devraient donc « faire jurisprudence », au moins quant au principe de la mise en balance.

La Cour de Cassation, par un arrêt du 17 décembre 2015⁵, a d’ailleurs cassé un arrêt de cour d’appel, au double visa de l’article 8 de la Convention et de l’article 809 du code de procédure civile, pour ne pas avoir recherché, comme il le lui était demandé, si les mesures ordonnées étaient proportionnées au regard du droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile.

La cassation intervient pour défaut de base légale, donc pour une motivation insuffisante. Il s’agit d’un revirement de jurisprudence : le 20 janvier 2010, la même troisième chambre civile, avait cassé, pour violation de l’article 809 de procédure civile, un arrêt de cour d’appel qui avait dit n’avoir lieu à référé, renvoyant au juge du fond un contrôle de proportionnalité de l’expulsion jugé nécessaire⁶. Elle avait alors considéré que l’occupation sans titre suffisait à constituer un trouble manifestement illicite, au sens de l’article 809 du code de procédure civile.

La mise en balance, désormais imposée, oblige-t-elle le juge des référés à se déclarer incompétent au profit du juge du fond pour l’apprécier ?

Le juge des référés du T.G.I de Marseille, avec ironie et agacement, estime que oui dans son ordonnance du 18 septembre 2015.

Il relève que les quartiers riches ne veulent pas, pour des raisons de standing, de ceux qu’il nomme des « squatteurs », que les quartiers pauvres ne sont pas prêts à partager avec eux les aides sociales dont ils bénéficient, qu’ils sont rendus « responsables de la dégradation de la santé mentale et physique des riverains qui divorcent, perdent leur emploi, mettent en péril leur entreprise et ne peuvent vendre pour partir.. ».

Constatant que les défendeurs opposent avec autant de conviction le respect des droits de l’homme, la lutte contre l’exclusion et le droit à l’hébergement d’urgence, il considère qu’il « n’appartient pas au juge des référés de trancher ce magnifique débat politico-social, seul le juge du fond pouvant en connaître ». Pour lui, la mise en balance empêche que le trouble puisse être considéré comme manifestement illicite.

En tout cas, comme pour marquer l’importance de la mise en balance, le Premier Président de la cour d’appel de Versailles a suspendu, en référé, l’exécution provisoire de plein droit d’une ordonnance de référé qui avait prononcé une expulsion sans procéder à la mise en balance des arguments invoqués par les occupants avec ceux du propriétaire.

Pour lui, l’absence de contrôle de proportionnalité, contrairement aux exigences conventionnelles, constitue une violation de l’article 12 du code de procédure civile en ce qu’elle constitue une méconnaissance évidente et d’une certaine gravité de l’étendue de ses pouvoirs par le juge.

Le « domicile » relevant de la protection de l’article 8 de la Convention, constitue , pour la CEDH, un concept autonome qui ne dépend pas d’une qualification en droit interne et « dépend de circonstances factuelles , notamment de liens suffisants et continus avec un lieu déterminé »⁷ .

Les décisions collectées relèvent, ainsi, pour estimer nécessaire la mise en balance, une certaine durée d’installation (deux ans dans l’affaire jugée à Ivry, 4 ans pour l’affaire jugée à Montreuil, un an pur l’affaire jugée à Marseille, plusieurs mois voire plusieurs années pour l’affaire jugée par la cour d’appel de Toulouse, plusieurs années pour l’affaire portée devant la Cour de Cassation, présence ancienne dans un périmètre proche des lieux pour l’affaire jugée au T.G.I d’Evry)

Les lieux de vie peuvent être en « durs » (un entrepôt pour l’affaire jugée à Montreuil, un bâtiment pour l’affaire jugée à Ivry), une caravane, un algéco ou un cabanon (affaire jugée par la Cour de Cassation) ou occupés dans des conditions précaires ou insalubres (affaire jugée à Toulouse).

La cour d’appel de Paris, le 22 janvier 2015, a, ainsi, jugé, à propos du champ d’application des articles L 412-3 et L 412-4 du code des procédures civiles d’exécution sur les délais pour se reloger, qu’un «  simple baraquement précaire, qui quelque soit son niveau de confort et de salubrité, constitue un local d’habitation comme tout lieu confort où des personnes habitent de façon durable »

Bien évidemment, la mise en balance n’aboutit pas nécessairement à un refus d’expulsion : l’examen des situations respectives peut conduire à privilégier les arguments invoqués par le propriétaire.

Deux décisions sur les sept étudiées ont ainsi prononcé l’expulsion mais ont accordé des délais soit de six mois soit de trois ans pour procéder au diagnostic et à l’accompagnement prévus dans la circulaire de 2012 (arrêt de la cour d’appel de Paris) ou poursuivre les efforts de réinsertion menés depuis plusieurs mois (ordonnance de référé du T.I d’Ivry). La mise en balance oblige à tenir compte de la situation sociale des occupants fusse en leur accordant des délais.

2. Les modalités de la mise en balance

La mise en balance oblige, en effet, à étudier successivement les droits des propriétaires et les droits des occupants.

2.1 : les droits des propriétaires

A l’exception de l’affaire portée devant la Cour de Cassation, la demande en expulsion, dans les décisions étudiées, était formée par des collectivités publiques locales.

Comme le rappelle la cour d’appel de Toulouse : « l’article L 115-1 du code de l’action sociale fait obligation aux collectivités territoriales de poursuivre une politique de lutte contre les exclusions qui tend à garantir l’accès effectif aux droits fondamentaux et à prévenir et supprimer toutes les situations pouvant engendrer la pauvreté ou l’exclusion ».

La situation des collectivités publiques, compte tenu de leurs obligations sociales, est donc particulière quant à l’appréciation de la nécessité de l’expulsion.

L’absence de projet d’emploi des lieux occupés est relevée par plusieurs décisions pour conclure à la disproportion de la mesure d’expulsion : à quoi cela sert-il de libérer les lieux si rien n’y est fait ?

Le T.G.I d’Evry conclut, par exemple, à « l’absence de nécessité de la mesure d’expulsion invoquée par l’Agence des espaces verts d’Ile de France qui ne fait état d’aucun projet de la collectivité portant sur la parcelle concernée ».

Le T.I d’Ivry, relève, pour accorder un délai de trois ans, « qu’aucuns travaux ni projets à court ou moyen terme, avant l’horizon 2020, ne sont prévus pour l’immeuble litigieux… ».

Le T.I de Montreuil, pour rejeter la demande d’expulsion, constate, notamment « l’absence de projet spécifique de la commune justifiant la récupération des lieux ».

2.2 : les droits des occupants

La CEDH estime que «  l’appartenance des requérants à un groupe socialement défavorisé et leurs besoins particuliers à ce titre doivent être pris en compte dans l’examen de proportionnalité que les autorités nationales sont tenues d’effectuer, notamment lorsqu’elles envisagent des solutions à l’occupation illégale, mais encore, si l’expulsion est nécessaire, lorsqu’elles décident de sa date, de ses modalités et, si possible, d’offres de relogement »⁸ .

Pour estimer « disproportionnée «  l’atteinte portée au droit au respect de la vie privée et familiale par rapport à la protection du droit de propriété des appelants, la cour de Toulouse observe, dans le droit fil des principes dégagés par la CEDH que « l’expulsion projetée, sans que les appelants ⁹ ne proposent la moindre mesure d’accompagnement ou de relogement des familles concernées, aurait pour effet,…, de jeter les personnes expulsées dans une précarité plus grande que celle dans laquelle elles vivent actuellement et serait susceptible de mettre en danger les enfants, leur interdisant de poursuivre une scolarité dans des conditions normales » .

L’absence de solution alternative d’hébergement est également relevée pour rejeter la demande d’expulsion (T.G.I. d’Evry, T.I Montreuil).

Les démarches d’insertion entreprises par les occupants, la scolarisation des enfants sont prises en compte par trois décisions dans la balance en faveur du maintien dans les lieux (T.I Ivry, cour d’appel de Toulouse, T.G.I d’Evry).

Pour justifier l’octroi de trois ans de délais, le T.I d’Ivry estime qu’il s’agit d’un passage transitoire permettant de trouver une certaine stabilité et solidarité pour trouver un logement régulier, stabilité et solidarité qui ne peuvent être interrompus en raison des conséquences de cette rupture sur le respect des droits fondamentaux que si l’expulsion est nécessaire.

Comme le souligne le T.I de Montreuil : «  Si l’article 544 du code civil affirme le caractère absolu du droit de propriété, celui-ci n’est pas prééminent par rapport à d’autres droits fondamentaux. Le fait pour une commune de retrouver la jouissance effective du bien dont elle est propriétaire ne peut être acquis au prix d’une expulsion aux conséquences humaines d’autant plus lourdes qu’elle s’inscrit dans un contexte de multiples expulsions de ce type qui n’ont pour effet que de déplacer les occupations illégales et de maintenir les personnes qui en sont l’objet dans un état de grande précarité ».

oOo

L’examen de ces jurisprudences laisse penser que l’expression « occupant sans droit ni titre » est sur le point de devenir obsolète, l’effectivité des droits fondamentaux étant de plus en plus mise en balance avec le droit de propriété.

L’obligation positive de veiller à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants mise à la charge de l’Etat, récemment, par la CEDH¹⁰ et le Conseil d’Etat¹¹ pourrait renforcer cette évolution.

Dominique Schaffhauser

ANNEXE : Référence des décisions citées

1 .Cour de Cassation, Troisième chambre civile du 17 décembre 2015, Mme A / Consorts X.

2. Juge des référés du T.G.I de Marseille du 18 septembre 2015, Direction Régionale des Finances Publiques de Provence Côte d’Azur et du département des Bouches du Rhône/ X ;

3. Ordonnance de référé du Premier Président de la cour d’appel de Versailles, 11 juin 2015, X / Etablissement public foncier des Yvelines.

4. Juge des référés du T.I d’Ivry du 16 octobre 2015, SADEV / X ;

5. T.I Montreuil, 13 mars 2015, Commune de Montreuil/ X,

6. Juge des référés du T.G.I Evry, 5 mai 2015, Agence des espaces verts de la région Ile de France/ X ;

7. Cour d’appel de Paris, 22 janvier 2015 X / ville de Paris,

8. Cour d’appel de Toulouse du 4 novembre 2015, Toulouse Métropole et Commune de Toulouse / X ;

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Notes