Droits humains et extrême pauvreté / Human rights and extreme poverty

Commento al parere del Consiglio di Stato della Repubblica italiana – Sezione prima, del 7 marzo 2018, affare n. 130/2018, emesso nell’ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica deciso con Decreto presidenziale del 28 settembre 2018.

Con il suo parere del 7 marzo 2018 il Consiglio di Stato italiano conferma e precisa la sua precedente giurisprudenza in materia di non illiceità della mendicità detta “non invasiva”.

Il ricorso proposto da due associazioni di difesa delle persone senza fissa dimora trae origine da un’ordinanza d’urgenza del Sindaco di Carmagnola, un Comune in provincia di Torino, che aveva disposto un divieto di accattonaggio su tutto il territorio comunale ed in particolare “nelle aree prospicienti i luoghi di culto, gli esercizi commerciali e gli ospedali”. La violazione di tale divieto poteva comportare l’applicazione di una sanzione amministrativa di 100 euro.

Il Consiglio di Stato italiano ha in primo luogo censurato l’uso distorto, e quindi illegittimo, del potere conferito ai sindaci di emanare delle ordinanze d’urgenza. La semplice richiesta di elemosina, se effettuata senza insistenze e molestie, non costituisce, per la suprema magistratura amministrativa della Repubblica italiana, un pericolo attuale ed imminente per l’incolumità pubblica e pertanto l’ordinanza del sindaco di Carmagnola configura, sia una violazione di legge (l’art. 54 del Testo Unico delle Leggi sugli Enti locali – T.U.E.L.), sia una violazione del principio di proporzionalità, sia una violazione dell’obbligo di prevedere nell’ordinanza d’urgenza un termine finale di scadenza del provvedimento stesso, obbligo derivante dal “principio di provvisorietà” che presiede all’emanazione di tutti gli atti amministrativi urgenti.

Dopo aver dato ragione alle associazioni ricorrenti sotto il profilo procedurale della mancanza del presupposto dell’urgenza, il Consiglio di Stato ha poi pienamente accolto il ricorso delle medesime associazioni anche nel merito, vale a dire sotto il profilo dell’eccesso di potere da cui era viziato l’atto del Sindaco di Carmagnola.

Merita senz’altro di essere rilevato che per dichiarare illegittima l’ordinanza impugnata sulla base della violazione di un diritto soggettivo garantito dalla Costituzione italiana, la suprema giurisdizione amministrativa ha richiamato un passaggio della motivazione dell’importante sentenza n. 519/1995 della Corte costituzionale, secondo la quale “La mendicità non invasiva, di per sé, non è in alcun modo una minaccia alla tranquillità pubblica e all’ordine pubblico, in quanto tali beni non possono dirsi seriamente posti in pericolo dalla mera questua, che si risolve cioè in una semplice richiesta di aiuto”.

Questo richiamo alla sentenza n. 519/1995 è doppiamente importante in quanto in quella decisione la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma del codice penale italiano che prevedeva il reato di semplice mendicità (“non invasiva”) per violazione degli articoli 3 (principio di uguaglianza) e 13 (“La libertà personale è inviolabile”) della Costituzione della Repubblica. Questa sentenza della Corte costituzionale consente quindi di contestare sulla base di una violazione di disposizioni di rango costituzionale, non soltanto la legittimità degli atti amministrativi che reprimono la mendicità consistente in una semplice richiesta di aiuto, come nel caso dell’ordinanza del Sindaco di Carmagnola, ma anche la legittimità costituzionale di eventuali norme di legge approvate dal Parlamento italiano, che avessero lo stesso oggetto o lo stesso effetto, ingiustamente repressivo, dell’atto amministrativo annullato nell’ambito del ricorso qui esaminato.

Enrico Traversa

Consiglio di Stato
Decreta Presidente della Repubblica

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Commentaire sur l’avis du Conseil d’Etat de la République Italienne, Première section, 7 mars 2018, affaire n° 130/2018, émis dans le cadre du recours extraordinaire au Président de la République, décidé par décret du même Président le 28 septembre 2018.

Dans son avis du 7 mars 2018, le Conseil d’État italien a confirmé et précisé sa jurisprudence antérieure sur le caractère non illicite de la mendicité « non invasive« .
Le recours introduit par deux associations de défense des sans-abri trouve son origine dans une ordonnance d’urgence du maire de Carmagnola, municipalité de la province de Turin, qui avait interdit la mendicité sur tout le territoire de la commune et en particulier « dans les zones faisant face aux lieux de culte, aux commerces et aux hôpitaux« . La violation de cette interdiction pouvait entraîner l’application d’une sanction administrative de 100 euros.

Le Conseil d’État italien a tout d’abord censuré l’utilisation détournée, et donc illégitime, du pouvoir conféré aux maires d’émettre des ordonnances d’urgence. La simple demande d’aumône, si elle est faite sans insistance et sans harcèlement, ne constitue pas, pour la magistrature administrative suprême de la République italienne, un danger actuel et imminent pour la sécurité publique et donc l’ordonnance du maire de Carmagnola constitue une violation de la loi (Art. 54 de la Loi consolidée sur les autorités locales (T.U.E.L¹ )), viole le principe de proportionnalité et viole aussi l’obligation de prévoir dans l’ordonnance d’urgence un délai pour l’expiration de la mesure elle-même, obligation découlant du « principe de temporalité » qui régit l’adoption de tous les actes administratifs urgents.

Après avoir affirmé que les associations requérantes avaient raison du point de vue procédural quant à l’absence de l’urgence, le Conseil d’État a pleinement accueilli l’appel des mêmes associations sur le fond, c’est-à-dire du point de vue de l’excès de pouvoir qui entachait l’acte du maire de Carmagnola.

Il convient de noter que pour déclarer illégale l’ordonnance attaquée sur la base de la violation d’un droit subjectif garanti par la Constitution italienne, le Conseil d’Etat fait référence à un passage de l’important arrêt de la Cour constitutionnelle no 519/1995, selon lequel « en soi, la mendicité non invasive ne constitue en rien une menace pour la tranquillité et l’ordre public, car on ne peut dire que ces biens sont gravement menacés par une simple demande d’aide, qui n’est rien d’autre qu’un simple appel au secours« .

Cette référence à l’arrêt n° 519/1995 est d’autant plus importante que, dans cette décision, la Cour constitutionnelle a déclaré illégitime la disposition du Code pénal italien qui prévoit le délit de simple mendicité (« non invasive« ), pour violation des articles 3 (principe d’égalité) et 13 (« La liberté personnelle est inviolable« ) de la Constitution de la République. Cet arrêt de la Cour constitutionnelle permet donc de contester, sur la base d’une violation des dispositions de rang constitutionnel, non seulement la légitimité des actes administratifs qui répriment la mendicité consistant en une simple demande d’aide, comme dans le cas de l’ordonnance du maire de Carmagnola. Ce même arrêt de la Cour constitutionnelle permet en effet de contester aussi la légitimité constitutionnelle de toute disposition législative éventuellement approuvée par le Parlement italien, qui aurait le même objet ou effet, injustement répressif, que l’acte administratif annulé à l’issue du recours examiné ici.

Enrico Traversa

^1. Testo Unico delle Leggi sugli Enti Locali

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Comment on the opinion of the Council of State of the Italian Republic, First Section, 7 March 2018, Case No. 130/2018, issued in relation to the application the President of the Republic, decided by decree of the President on 28 September 2018.

In its opinion of 7 March 2018, the Italian Council of State confirmed and clarified its previous case law on the lawfulness of « non-invasive » begging.

The appeal lodged by two associations defending the homeless originated in an emergency order issued by the mayor of Carmagnola, municipality of the province of Turin, who had prohibited begging throughout the territory of the municipality and in particular « in areas facing places of religious buildings, shops and hospitals« . Violation of this prohibition could entail an administrative penalty of 100 euros.

The Italian Council of State first censured the abusive, and therefore unlawful, use of the power conferred on mayors to issue emergency orders. The simple request for a alms, if made without insistence and without harassment, does not constitute, for the supreme administrative judiciary of the Italian Republic, a current and imminent danger to public security and therefore the order of the Mayor of Carmagnola constitutes a violation of the law (Art. 54 of the Consolidated Law on Local Authorities (T.U.E.L¹), constitutes a violation of the principle of proportionality and a violation of the obligation to provide in the emergency order for a deadline for the expiry of the measure itself, an obligation arising from the « temporality principle » underlying the adoption of all urgent administrative acts.

After having confirmed that the applicant associations were right from a procedural point of view as to the absence of the prior condition of urgency, the Council of State fully granted the application of the same associations on the substance, i.e. from the point of view of the excess of power which affected the act of the Mayor of Carmagnola.

It should be noted that in declaring the challenged order unlawful on the basis of the violation of a subjective right guaranteed by the Italian Constitution, the Supreme Administrative Court referred to a passage of he important Constitutional Court judgment No. 519/1995, according to which « in itself, non-invasive begging does not constitute a threat to quietness and public order, as one cannot say that such public interest is seriously threatened by a mere request for assistance, which is nothing more than a simple cry for help« .

This reference to Judgment No. 519/1995 is all the more important because, in that decision, the Constitutional Court declared contrary to the Italian constitution the provision of the Italian Criminal Code which qualified as an offence the mere begging (« non-invasive« ) for violation of articles 3 (principle of equality) and 13 (« Personal freedom is inviolable« ) of the Italian Constitution. This judgment of the Constitutional Court therefore makes it possible to challenge, on the basis of a violation of two provisions of the Italian constitution, not only the lawfulness of administrative acts which punish begging consisting in a mere request for assistance, as in the case of the order of the Mayor of Carmagnola. Such judgement of the Italian Constitutional Court provides indeed also the legal basis for challenging the compatibility with Articles 3 and 13 of the Italian Constitution of any future legislative provision adopted by the Italian Parliament, which would have the same object or effect of unfairly punishing the simple “non invasive” begging, as the administrative act annulled in the case examined here.

Enrico Traversa